Коментар на Еко-свест по Решението на Уставен суд на Република Северна Македонија У.бр. 204/2023
Во текот на 2023 година, Центарот за истражување и информирање за животна средина Еко-свест поднесе Иницијатива пред Уставниот суд на Република Северна Македонија во однос на членовите 24 и 77 од Законот за животна средина (Службен весник на Р.С.Македонија бр.53/2005, 81/2005, 101/2006, 109/2006, 24/2007, 159/2008, 83/2009, 161/2009, 1/2010, 48/2010, 124/2010, 51/2011, 123/2012, 93/2013, 181/2013, 42/2014, 44/2015, 129/2015, 192/2015, 39/2016, 28/2018, 65/2018, 99/2018, 176/2021, 216/2021, 89/2022, 99/2022 и 171/2022), како и уредбите за за определување на проектите и за критериумите врз основа на кои се утврдува потребата за спроведување на постапката за оцена на влијанијата врз животната средина (Службен весник на Р.С.Македонија бр.74/2005, 164/2012,202/2016 и 175/2022), потоа уредбата за дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат а за чие одобрување е надлежен органот за вршење на стручни работи од областа на животната средина (Службен весник на Р.С. Македонија бр. 80/2009, 36/2012 и 233/2022) и уредбата за дејностите и активностите за кои задолжително се изработува елаборат а за чие одобрување е надлежен градоначалникот на општината, градоначалникот на градот Скопје и градоначалникот на општината во градот Скопје (Службен весник на Р.С. Македонија бр. 80/2009 и 32/2012).
Причината за поднесување на оваа иницијатива се однесуваше на оцена на уставноста на законските одредби со кои е предвидено спроведување на постапката за оцена на влијанијата врз животната средина (чл. 77 од Законот за животна средина), наспроти одредбите според кои се бара изработка на елаборат за животна средина (чл. 24 од Законот за животна средина), т.е. нивната уставност и законитост, која беше предмет на расправа пред Уставниот суд. Дополнително, од судот беше побарано да ја оцени уставноста и законитоста на уредбите кои се однесуваат на критериумите за спроведување оценување на влијанијата врз животната средина, и критериумите за задолжителна изработка на елаборат за заштита на животната средина.
Во Решението 204/2023 од 20.05.2025 г. Уставниот суд одлучил дека не се поведува постапка за оценување на уставноста на членовите 24 и 77 од Законот за животна средина, како и уредбите за определување на проектите и критериумите врз основа на кои се утврдува потребата за спроведување на постапката за оцена на влијанијата врз животната средина и критериумите за изработка на елаборат за заштита на животната средина.
Ставот на судот, во однос на чл. 77 од Законот за животна средина, е дека истиот е во согласност со уставот, законите и подзаконските акти, бидејќи детално ги пропишува условите за поведување на постапка за оцена на влијанијата врз животната средина, а предвидува и остварување на други деривативни права на граѓаните кои произлегуваат од останатите поврзани законски прописи заедно со ратификуваните меѓународни договори.
Во однос на изработката на елаборатот за заштита на животната средина, за проектите кои не спаѓаат во категориите на проекти за кои е неопходно спроведување на ОВЖС, предвидено е физичките и правни лица да изготват и достават елаборат за заштита на животната средина до органот надлежен за спроведување на проектот.
Во случајов, судот го зазема ставот дека чл. 24 и уредбите кои се донесени и кои произлегуваат од него, се во согласност со уставот и законите.
Во поглед на хиерархијата, законот и подзаконските акти се во согласност со Уставот на Република Македонија, но при поднесувањето на оваа иницијатива, намерата на подносителот е да укаже на суштинска недоследност во примената на позитивните законски прописи, бидејќи во случајов, за одредени активности (на пр. изградба на малихидроцентрали) елаборатот е документ кој и дава дел од правниот легитимитет на понатамошната постапка, иако елаборатот како инструмент нема капацитет да ги опфати сите детали на влијанието врз животната средина на определени проекти.
Иако во подзаконските акти е пропишано кои точно активности подразбираат подготовка на елаборат, развојот на технологиите и науката во определената област би требало да послужи како основа која релевантните судски инстанци ќе ја земат во предвид. Имено, уредбите во однос на елаборатите за животна средина се донесени во 2014 година, а деценија подоцна истите можат да се толкуваат како правни инстурменти подложни на измени, па дури и во индиректна смисла т.е. значење на конкретниот правен пропис.
Уставниот суд во предметот на своето работење ја анализира позитивно-правната законска рамка, што во суштина е негова примарна улога, и очекувано технички ја анализира поставеноста на законот и подзаконските акти и не наоѓа дека уредбите се неуставни.
Конкретно, чл. 24 од Законот за животна средина не е оценет како член кој е во спротивност на темелната уставна вредност за уредување и хуманизација на просторите, и заштита и унапредување на животната средина и на природата, бидејќи истиот е операционализиран со подзаконски одредби кои ја овозможуваат примената на овој член.
Подносителот на иницијативата токму поради заштита на уставната темелна вредност за заштита и унапредување на природата се обрати до Уставниот суд на РМ.
Проекти кои го оневозможуваат учеството на јавноста, а притоа се остваруваат врз основа на застарени законски решенија, директно ги кршат правата на граѓаните.
Дури и во Решението, судот утврдува дека законодавецот има дискреционо право да регулира одредено правно прашање на начин кој го смета за соодветен и во согласност со уставните принципи и општествените потреби. Апсолутно е загарантирана улогата и надлежноста на законодавецот да регулира различни правни прашања, но начинот кој законодавецот го смета како соодветен може да се однесува на постапката и на процедурата, а не на суштината на законските одредби, и во оваа смисла е неопходна консултација на законодавеецот со стручната јавност и научните институции.
Доделувањето на овластување на извршната власт да врши допрецизирање и дорегулирање на подзаконските акти, не е незаконско, но во случајов делува противправно со оглед на фактот дека граѓанските интереси и права не се во примарен фокус.
Ставот на судот дека ‘‘обврската за задолжително спроведување на постапка за оцена на влијанието врз животната средина за определени проекти не значи дека законодавецот е ограничен во предвидувањето на различни правила или постапки за други видови дејности или активности‘‘ се однесува конректно на идејата за поднесување на оваа иницијатива. Доколку законодавецот не е ограничен во предвидувањето на различни правила и постапки (иако судот во случајов рестриктивно ги толкува уставните, законските и подзаконските одредби), тоа би можело да значи дека законодавецот може да предвиди различни правила или постапки за други видови дејности или активности, кои несомнено влијаат негативно врз животната средина и природата, а воедно го оневозможуваат ефикасното остварување на правото на информирање на граѓаните кое е загарантирано со Уставот и меѓународните договори.
Подносителот на иницијативата дел од аргументите ги адресира и до процесот на изработка на елаборатите за заштита на животната средина, за чија изработка не е потребна професионална експертиза преку која прецизно ќе се утврдат одредени влијанија. Ваквата поставеност на подзаконскиот акт и законот несомнено ја запазува хиерархиската поставеност, но остава простор за самоволно постапување од страна на подносителот на елаборатот за заштита на животната средина.
Судот во овој случај, потврдува дека постапката за изработка на елаборат за заштита на животната средина за разлика од постапката за ОВЖС е многу поедноставна и дека истата се однесува на голем број активности и дејности за чие одобрување се надлежни министерството за животна средина и просторно планирање односно општините, општините во Градот Скопје и Градот Скопје, а кои активности и дејности се утврдени од страна на Владата на Република Македонија со донесување на уредбите врз основа на чл. 24 од Законот за животна средина.
Ставот на судот со кој наводот на подносителот на иницијативата во однос на противуставноста на елаборатите, во случајов се темели дека подготовката и одобрението на елаборат за заштита на животната средина од страна на надлежните тела е доволен гарант дека заштита и унапредувањето на животната средина ќе бидат спроведени прописно.
Изработката на елаборатите за заштита на животната средина кое согласно законот не налага задолжителна подготовка од страна на стручни лица, е оценето како законско со оглед дека во позитивните законски прописи не постои пропишана обврска истото да го спроведат стручни лица. Судот оценил дека истите не се спротивни на Уставот и законите (и де факто не се), бидејќи во Република Северна Македонија е дозволено се што не е забрането со устав и закон.
Сепак, подносителот на иницијативата своите наоди ги темели врз преносната смисла на влијанието на законските прописи врз ефикасното остварување на загарантираните темелни вредности во однос на заштитата на животната средина и заштитата на природата.
Подносителот на иницијативата во овој случај ја оспорува законитоста на процесот на изработка на елаборати за заштита на животната средина. Со оглед дека одредени активности можат да имаат влијание исто или слично како проекти за кои е потребно спроведување на ОВЖС, согласно законските одредби во однос на изработката на елаборати за заштита на животната средина не е предвидено учество на јавност, и ова е врз основа на фактот дека законодавецот има дискреционо право да одлучува кои и какви постапки ќе се спроведуваат за определени проекти.
Ваквиот пристап на толкување на Уставниот суд е рестриктивен, а воедно и начинот на толкување на одредбите од страна на Уставниот суд е рестриктивно бидејќи се задржува единствено на формалистичко толкување на позитивните прописи, а не навлегува во суштината на остварувањето на правото на здрава животна средина, иако евидентно е дека судовите и трибуналите во светот имаат сериозен пристап кон толкувањето на одредбите од корпусот на право на животна средина (последен пример е Советодавното мислење на Меѓународниот суд на Правдата, 2025).
Во поглед на меѓународното право т.е. Архуската конвенција, судот оценил дека со имплементација на конвенцијата во законските одредби во однос на учеството на јавноста при спроведување на ОВЖС се запазени обврските кои произлегуваат од овој инструмент. Со оглед на фактот дека за изработка на елаборат за заштита на животна средина, не е предвидено вклучување на јавноста и оттука не произлегуваат обврски за информирање на граѓаните, согласно законските прописи, судот оценил дека наводот на подносителот на иницјативата е неоснован.
Позитивна практика на судот во случајов би била доколку при расправање во однос на одредбите на Архуската Конвенција биле земени во предвид целта и суштината на нејзиното донесување како и ратификација. Со оглед дека називот наовој меѓународен документ е ‘‘Конвенцијата на ООН за Европа за пристап до информации, учество на јавноста во одлучувањето и пристап до правдата за прашањата поврзани со животната средина‘‘, толкувањето би требало да даде насока на законодавецот во однос на подобрување на значењето на уставните одредби за заштита на и унапредување на животната средина, како и на правото на информирање на граѓаните.
Наодот на судот дека повторно, неосновани се и наводите на подносителот на иницијативата во однос на транспарентноста и пристапот до информациите, се води по формалистичкиот и рестриктивен пристап на толкување на одредбите. Проблемот кој се појавува во однос на остварувањето ан правото на пристап до информации од јавен карактер во однос на елаборатите за заштита на животната средина е дека граѓаните се принудени своите права да ги остваруваат пост-фестум што е проблематично и за физичките и правните лица кои го спроведуваат проектот подеднакво како и за грѓаните кои бараат остварување на своите права.
Доколку законодавецот има намера на ефикасно остварување на правата, во постапката за одобрување на елаборатите за животна средина би требало да ги вклучи и граѓаните со цел процесот да се кристализира од самиот почеток, а со цел да се одбегнат долги административни постапки кои имаат негативно влијание врз инвестициите и остварувањето на граѓанските права.
Со оглед дека и судот оценил дека согласно Архуската конвенција, во општиот и специјалните закони е потребно да се земат во предвид најновите научни и технички сознанија и решенија во прописите со кои се определуваат најниски граници на емисии во животната средина, согласно ова решение подносителот на иницијативата не може да го најде како основано во поглед на суштинското значење остварувањето на законските обврски во поглед на информирањето на јавноста за прашања поврзани со животната средина и нејзиното унапредување и заштита.
За оваа иницијатива, Судот оценил дека оспорените членови од Законот за животната средина и уредбите кои произлегуваат од него се во согласност со член 8 став 1 алинеја 10, член 16 и 34 од Уставот.
Целта на оваа иницијатива претставуваше потребата од укажување на значењето на суштината на остварувањето и унапредувањето на правото на животна средина, а не хиерархиската поставеност на позитивно-правните прописи.
Уставното право на законодавецот да регулира одредени постапки врз основа на неговите овластувања и проценки не гарантира заштита на јавниот интерес и заштита на животната средина.
Трендот на развиените држави во светот, во изминатиов период покажува дека разгледувањето на прашањата од областа на животната средина се третира со внимание и пристап на екстензивно толкување на националните и меѓународните обврски, посебно во областа на животната средина, каде националните и меѓународно правните обврски делуваат взаемно.
Повеќе од јасна е улогата на Уставниот суд на Република Северна Македонија при оценување на уставноста на одредбите de lege lata, но сериозноста на прашањата поврзани со животната средина наложуваат потреба за екстензивно толкување на домашните и меѓународните одредби, при што, во најмала рака би требало да дадат насока за подобрување на позитивните законски прописи, отколку да ги штитат негативните востановени практики.
Најнови коментари